Версия для печати

№94-ФЗ: итоги действия и перспективы развития

03.09.2013

№94-ФЗ от 21.07.2005 г. «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» завершает свое действие 01.01.2014 в связи с вступлением в силу №44-ФЗ от 05.04.2013 г. «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд». №94-ФЗ за время его функционирования получил множество как положительных, так и отрицательных отзывов со стороны заказчиков, участников размещения заказа, контролирующих органов и других участников закупочного процесса, часть которых была опубликована в СМИ, материалах научных конференций, высказывалась на круглых столах.

Федеральная антимонопольная служба РФ (далее – ФАС) является одним из немногих участников закупочного процесса, положительно оценивающих результаты продолжительного действия №94-ФЗ. В пояснительной записке к проекту федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием системы государственного и муниципального заказа» отмечается, что №94-ФЗ обеспечил предпринимателям возможность беспрепятственного участия в размещении заказов для государственных и муниципальных нужд, позволил достичь высокого уровня конкуренции и существенной экономии бюджетных средств в сфере государственных и муниципальных закупок.

Указанные результаты были достигнуты благодаря следующему:

  1. Сведения о закупках стали размещаться в электронной форме на едином официальном сайте;
  2. Установлены единые требования к участникам торгов (наличие правоспособности, лицензий и др.). Произвольные квалификационные требования к участникам торгов заменены на финансовые гарантии исполнения контрактов;
  3. Обеспечен переход на размещение заказов путем проведения электронного аукциона. При этом электронные аукционы доказали свою эффективность не только как средство от сговора, но и как инструмент достижения конкурентной среды при заранее заданном качестве;
  4. Установлено требование о неизменности заключенных контрактов, что исключило возможность неконтролируемого роста стоимости контрактов в зависимости от изменения их условий по решению чиновников и предпринимателей;
  5. Установлена административная процедура обжалования действий заказчиков ущемляющих права и законные интересы участников торгов;
  6. Предусмотрено введение реестра недобросовестных поставщиков, исключающего возможность участия таких поставщиков в размещении госзаказа.

Автор данной статьи вынужден не согласиться с представленным мнением ФАС и в настоящей статье даст оценку результатов действия №94-ФЗ. По некоторым пунктам также будут приведены изменения, связанные с вступлением в силу №44-ФЗ.1.

  1. Введение в действие официального сайта zakupki.gov.ru для размещения информации обо всех государственных и муниципальных закупках действительно можно считать прорывом в области информационного обеспечения государственного и муниципального заказа. Поставщикам предоставлена возможность узнавать о размещении заказов у определенного заказчика, в конкретном субъекте РФ или муниципалитете, используя всего лишь один информационный ресурс. Расширились возможности и для общественного контроля, так как вся информация о проводимых закупках стала открытой. Вопросы вызывает техническая составляющая портала: наименования заказов формируются произвольно, что затрудняет поиск заказов, довольно часто происходят технические сбои на портале, осложняющие жизнь заказчикам и участникам размещения заказов.

    Произвольное формирование наименования заказа заключается в том, что различные заказчики при формировании заказов на одну и ту же продукцию часто называют ее по-разному. Например, заказ на закупку автомобильного бензина может иметь названия «бензин», «автомобильный бензин», «топливо», «автомобильное топливо». Решить эту проблему, по моему мнению, может обязательное включение в наименование заказа «ключевых слов», соответствующих предмету закупки, что могло бы облегчить поиск интересующих заказов.

    Поиск информации на официальном сайте закупок затрудняется и по причинам сокрытия информации некоторыми заказчикам (использование букв латинского алфавита в названиях, лишних пробелов, неполных названий, замена букв похожими цифрами и т.д.). ФАС в последнее время оштрафовала немало должностных лиц заказчиков за подобные нарушения. По мнению эксперта в области открытых данных Ивана Бегтина, часть данных явлений является простыми опечатками, что подтверждается анализом данных, не связанных с возможным интересом по сокрытию информации. При этом методика определения того, что является умышленным сокрытием информации, до сих пор не принята. Это обстоятельство пока не позволяет делать работу по данному направлению системной.

    Периодически возникающие технические сбои на портале затрудняют своевременное размещение информации о заказах, что ставит должностных лиц заказчиков в трудное положение: за несвоевременное размещение информации на официальном сайте им грозит немалый штраф, и в отличие от заказчиков, работающих по №223-ФЗ от 18.07.2011 года «О закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц», у них нет возможности разместить информацию о заказе на следующий день, если официальный сайт стал временно недоступен. Во время подобных сбоев становятся недоступными и возможности поиска необходимых заказов. Остается надеяться, что на обновленной 22.07.2013 версии портала подобных сбоев будет меньше.
  2. Замена произвольных квалификационных требований к участникам торгов на финансовые гарантии исполнения обязательств и установление единых требований к участникам торгов позволило, с одной стороны, сократить поле возможных злоупотреблений со стороны заказчиков. Но, с другой стороны, данное решение идет вразрез с экономической эффективностью закупок.

    Введение обеспечения заявок и обеспечения исполнения контрактов увеличивает издержки участия в процедурах размещения заказа, что сказывается на ценах предлагаемой продукции. Особые затруднения подобные требования могут вызвать у малых предпринимателей: далеко не все из них обладают достаточным капиталом для выполнения предъявляемых финансовых требований. 

    В закупочной практике многократно выявлялись случаи предъявления участниками размещения заказа поддельных банковских гарантий. Противостоять данной проблеме может реестр банковских гарантий, который будет введен с вступлением в силу №44-ФЗ.

    Правительство РФ также планирует ограничить количество банков, которые смогут выдавать такие гарантии (см. Проект Постановления Правительства РФ «Об утверждении требований к финансовой устойчивости банков, в которых оператором электронной площадки открываются счета для учета денежных средств, внесенных участниками закупок в качестве обеспечения заявок и требований к условиям договоров о ведении счетов, заключаемых оператором электронной площадки с банком» и Проект распоряжения Правительства РФ «Об утверждении перечня банков, в которых оператором электронной площадки открываются счета для учета денежных средств, внесенных участниками закупок в качестве обеспечения заявок»). Данная мера, с одной стороны, может упростить проверку подлинности банковских гарантий для заказчиков, но, с другой стороны, возможно ограничение конкуренции в банковской среде, так как большинство банков не смогут выдавать банковские гарантии.
  3. Открытые аукционы в электронной форме (далее – ОАЭФ) отчасти снижают возможности сговора среди поставщиков и весьма эффективны как способ размещения заказа при закупках продукции, качество которой мало зависит от поставщика.

    Однако отсутствие квалификационных критериев и использование цены в качестве единственного критерия оценки заявок при заранее заданном качестве увеличивает риск поставки продукции ненадлежащего качества. А проконтролировать качество поставляемой продукции не всегда просто.

    Но даже в том случае, если заказчик грамотно составил техническое задание, прописал условия контракта, максимально защищающие его от поставки продукции ненадлежащего качества, и на этапе приемки обнаружил факт поставки некачественной продукции, то отказ от получения данной продукции повлечет за собой процесс расторжения контракта, а также проведение повторных закупочных процедур. Проведение повторных закупочных процедур требует времени, которого у заказчика часто не бывает (продукция нужна сейчас, ее отсутствие может приостановить деятельность учреждений), поэтому заказчику, возможно, придется принять поставляемый товар, несмотря на то, что его качество не соответствует заявленным требованиям.

    Кроме того, использование процедуры ОАЭФ для закупки ряда работ и услуг, где обеспеченность поставщика необходимыми материальными, финансовыми и трудовыми ресурсами и наличие у него опыта проведения подобных работ/оказания услуг играет важную роль, не всегда приводит к ожидаемым результатам. К таким работам относятся, например, строительные работы.

    Что касается применения ОАЭФ как средства борьбы с коррупцией, то использование ОАЭФ не позволило заметно снизить уровень коррупции в государственных и муниципальных закупках: коррупционные отношения со временем распространились и операторов электронных торговых площадок. Кроме того, время от времени на электронных площадках происходят сбои, вызванные, например, кибератаками, что делает невозможным участие добросовестных поставщиков в торгах.

    ФАС, являясь сторонником массового применения ОАЭФ, постаралась доказать большую эффективность ОАЭФ по сравнению с конкурсами (см., например, презентацию «Госзаказ в цифрах: 1 полугодие 2012 года» в разделе Аналитические материалы официального сайта ФАС России). В данных материалах, в частности, указывается, что число среднее число заявок на участие в ОАЭФ превышает число заявок на участие в конкурсе, экономия при проведении конкурса ниже экономии, достигаемой путем проведения ОАЭФ.


    Доцент кафедры государственного и муниципального управления Высшей школы менеджмента СПбГУ Иванов А.Е. подвергает сомнению выводы, которые можно сделать в ходе изучения указанных аналитических материалов. По его словам (см. Иванов А.Е. Рассказ по картинке: можно ли ставить рядом конкурс и аукцион // Госзаказ: управление, размещение, обеспечение. 2013. №31. С. 105-113.), представленные ФАС данные по электронным аукционам учитывают «стартовую», а не фактическую конкуренцию, что не позволяет сделать объективный вывод об уровне конкуренции на конкурсах и ОАЭФ. Другими словами, если заявка на конкурс может быть только отклонена, то заявка, поданная на участие в ОАЭФ, может быть отклонена, участник может не принять участия в торгах или не предложить снижения цены контракта. Что касается представленной информации об уровне экономии, достигнутой при проведении ОАЭФ, то проанализировав эту информацию, можно сделать вывод о том, что данные по экономии бюджетных средств на ОАЭФ приводятся только для состоявшихся аукционов. Это обстоятельство не позволяет сделать однозначный вывод об уровнях экономии бюджетных средств на конкурсах и ОАЭФ.
  4. Требование о неизменности заключенных контрактов, безусловно, позволило снизить возможности неконтролируемого роста стоимости контрактов по соглашениям чиновников и предпринимателей, но данное требование в определенной части также противоречит экономической логике. 

    Контракты с фиксированной ценой имеют место в мировой закупочной практике, но кроме них существуют контракты с изменяющейся ценой. На мой взгляд, контракты с изменяющейся ценой лучше подходят в случае заключения контрактов с длительным сроком исполнения. Если контракт с длительным сроком исполнения будет заключен в виде контракта с фиксированной ценой, риски, связанные с колебанием цен на энергоносители, расходные материалы для производства продукции и т.д., поставщик будет вынужден взять на себя – эти риски будут включены в цену продукции еще без наступления самого рискового события. Либо в случае заметного роста издержек поставщика на поставку продукции заключенный контракт будет расторгнут, что также снижает эффективность закупки. 

    При этом случаи изменения цены контракта должны быть четко прописаны, определен максимальный размер изменения цены как в сторону увеличения, так и в сторону уменьшения.
  5. Процедура административного обжалования позволила сократить сроки рассмотрения многих жалоб, но в то же время судебная и административная практики вынесения решений по одним и тем же вопросам нередко расходятся, что приводит к многочисленным обжалованиям в судах административных решений. В этой части требуется приведение в соответствие судебной и административной практик.
  6. Реестр недобросовестных поставщиков позволяет отклонить заявки участников, нарушавших порядок размещения заказа/исполнения контракта. В то же время следует отметить неполноту этого реестра. В настоящее время практически ничто не мешает лицам, чьи компании попали в реестр недобросовестных поставщиков, зарегистрировать свои компании заново и продолжать беспрепятственно участвовать в торгах. К счастью для заказчиков, с вступлением в силу №44-ФЗ перечень вносимых в реестр недобросовестных поставщиков сведений расширится: в реестр также будут вноситься сведения об учредителях, членах коллегиальных исполнительных органов, лицах, исполняющих функции единоличного исполнительного органа юридических лиц.

    Подводя итоги вышесказанного, необходимо отметить, что принятие многочисленных мер, направленных на противодействие коррупции и одновременно существенно ограничивающих возможности заказчика в части размещения заказа, не дало ожидаемых результатов как с точки зрения противодействия коррупции, так и с позиции экономической эффективности закупочной деятельности.

    Несмотря на то, что №94-ФЗ обязывает заказчиков размещать от 10 до 20% общего годового объема заказов по установленному Правительством РФ перечню у субъектов малого предпринимательства, требование об обеспечении заявок и контрактов препятствует участию субъектов малого предпринимательства в процедурах размещения заказа. Для участников размещения заказа, не обладающих достаточными финансовыми ресурсами для предоставления указанных обеспечений, участие в государственных и муниципальных закупках остается закрытой возможностью. Расширение практики применения финансовых гарантий исполнения контрактов (№44-ФЗ устанавливается обязательное обеспечение исполнения контрактов даже для тех контрактов, начальная (максимальная) цена которых не превышает 50 млн. рублей) в большей мере может отвечать интересам финансовых организаций, на чьи счета поступают обеспечения заявок и обеспечения исполнения контракта, чем участников размещения заказа. При этом важно отметить, что финансовая квалификация участника размещения заказа сама по себе не может решить проблему ненадлежащего исполнения контракта этим участником.

    ОАЭФ в №44-ФЗ, как и в №94-ФЗ, будет занимать самое значимое место вопреки мировой закупочной практике, где основной закупочной процедурой является открытый конкурс. Оценка эффективности закупочной деятельности как разница между начальной (максимальной) ценой контракта и ценой, по которой был заключен контракт, также не выдерживает никакой критики. Экономия на качестве поставляемой продукции не может быть критерием эффективности закупочной деятельности.
    По моему мнению, вместо введения дополнительных обязанностей для заказчиков в части планирования закупок, исполнения контрактов в рамках текущей системы государственных закупок, Россия могла бы присоединиться к существующим международным стандартам в области закупок, например, Соглашению ВТО о правительственных закупках.

Автор: Байрашев Виталий, аналитик Центра эффективных закупок «Тендеры.ру»

Источник: Центр эффективных закупок «Тендеры.ру» (Первая публикация – Аукционный вестник №154 (08.104))


0

Комментарии

Чтобы добавить комментарий, пожалуйста, авторизуйтесь на сайте!
 
Ищите наc в соцсетях!

КОНТРОЛЬНО-КАССОВАЯ
ТЕХНИКА ОНЛАЙН
             

 

Как это работает!

ОБЯЗАТЕЛЬНАЯ
МАРКИРОВКА
МЕХОВЫХ ИЗДЕЛИЙ

            

С электронной подписью!

Задать вопрос

 
Календарь мероприятий
Сентябрь
ПнВтСрЧтПтСбВс
 123456
78910111213
14151617181920
21222324252627
282930